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Les demi-mesures de l’allègement réglementaire et administratif en matière environnementale

 

Les diverses parties prenantes qui œuvrent dans le domaine de l’environnement connaissent bien l’ampleur du fardeau réglementaire et administratif encadrant l’activité économique au Québec. À elle seule, la Loi sur la qualité de l’environnement (LQE) comprend plusieurs centaines d’articles et 69 règlements d’application encadrant dans le moindre détail des questions aussi variées que les aqueducs et égouts privés, les rejets atmosphériques, les sols contaminés, les pneus hors d’usage et les déchets biomédicaux.
 

Les autorisations ministérielles (anciennement appelés « certificats d’autorisation ») constituent cependant l’une des plus importantes formalités réglementaire ou administrative en matière environnementale. En effet, ces autorisations sont requises pour une kyrielle d’activités économiques « susceptibles » d’entraîner un impact sur l’environnement. Ainsi, bon an mal an, le ministère de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (MELCC) délivre plus de 3500 autorisations ministérielles pour de telles activités. Il va sans dire qu’en raison de la complexité des demandes d’autorisation ministérielle et des délais associés à celles-ci, les coûts pour les entreprises sont considérables.
 

C’est notamment afin d’atténuer ces coûts et dans le but d’optimiser la cohérence, la simplification, l’efficience et la prévisibilité que le gouvernement québécois a publié, en 2015, le Livre vert sur la modernisation du régime d’autorisation environnementale (Livre vert). Ce Livre vert a été suivi, en 2017, par l’adoption de la Loi modifiant la Loi sur la qualité de l’environnement afin de moderniser le régime d’autorisation environnementale et modifiant d’autres dispositions législatives notamment pour réformer la gouvernance du Fonds vert (Loi 102), puis du Règlement sur l’encadrement d’activités en fonction de leur impact sur l’environnement (REAFIE) qui est partiellement entré en vigueur le 31 décembre 2020.
 

Or, l’environnement n’est pas le seul domaine pour lequel les formalités réglementaires et administratives sont faramineuses. Il n’y a qu’à penser, par exemple, à l’encadrement kafkaïen des boissons alcoolisées pour s’en convaincre. Quand on se compare, on se console!

 

La Politique gouvernementale sur l’allègement réglementaire et administratif

Ainsi, face au problème croissant posé par l’ampleur de l’encadrement réglementaire et administratif dans la province, tous secteurs économiques confondus, le gouvernement du Québec a reconnu que la réglementation, même si elle est nécessaire, nuit au développement économique. En effet, on peut lire dans la Politique gouvernementale sur l’allègement réglementaire et administratif de 2017 (Politique de 2017) que :
 

« le respect des lois et des règlements de même que le temps alloué aux formalités administratives engendrent des coûts pour les entreprises et accaparent des ressources humaines qui pourraient être utilisées à des fins plus productives ».
 

Cette affirmation est évidemment vraie en ce qui concerne les autorisations et les permis, mais également, par exemple, pour les obligations d’enregistrement, les rapports, les déclarations, les bilans ou les registres exigés en vertu d’une myriade de lois et de règlements.
 

Ainsi, soucieux d’assurer un environnement d’affaires dynamique et compétitif, le gouvernement du Québec s’est fixé l’objectif de mieux réglementer, de manière à limiter le fardeau réglementaire et administratif des entreprises.
 

À cet effet, la Politique de 2017 prévoit notamment que tous les projets de politique publique tels que les projets de loi, les projets de règlements, ou encore les projets d’orientations, de politiques ou de plans d’action soumis au Conseil exécutif doivent être élaborés « en s’inspirant » des principes énumérés à l’article 7 de la Politique de 2017[1]. Parmi ceux-ci, notons :

  • Les règles doivent être simples;
  • Les règles doivent répondre à un besoin clairement défini;
  • Les règles sont élaborées et mises en œuvre de manière transparente, c’est-à-dire en consultant les parties prenantes;
  • Les règles sont fondées sur une évaluation des risques, des coûts et des avantages et sont conçues pour réduire au minimum les répercussions sur une économie de marché équitable, concurrentielle et innovatrice;
  • Les règles réduisent au minimum les différences et les duplications inutiles, s’il y a lieu, par rapport aux règles des autres gouvernements, de même que celles des ministères et organismes;
  • Les règles doivent être axées sur les résultats, s’il y a lieu et dans la mesure du possible (règlementation par objectifs et non par moyens);
     

Ces principes sont utiles pour proposer des améliorations aux projets de politiques publiques.
 

À titre d’exemple, dans le cadre de ses lettres et mémoires, le CPEQ recourt régulièrement au principe selon lequel les règles doivent être axées sur les résultats et non sur les moyens. En effet, ce principe permet notamment de militer en faveur de règles exprimant un résultat environnemental désiré, comme un seuil ou une norme de rejet, plutôt qu’une règle prescrivant l’utilisation d’une technologie, d’un équipement ou d’une méthode en particulier.
 

Notons par ailleurs que la Politique de 2017 est pérenne. Deux plans d’action découlent de cette politique, soit celui de 2016-2018 et celui de 2020-2025.

 

Le Plan d’action 2016-2018

Au-delà des grands principes exprimés dans la Politique de 2017, le gouvernement a adopté le Plan d’action gouvernemental en matière d’allègement réglementaire et administratif 2016-2018 (Plan d’action 2016-2018), qui vise à fournir des orientations concrètes afin d’atteindre certains objectifs, dont les suivants :

  • Réduire de 10% le coût des formalités administratives d’ici 2018 par rapport à 2016;
  • Réduire les délais de traitement des dossiers par les ministères et organismes;
  • Harmoniser l’application des règles d’une région à l’autre.
     

Parmi les mesures prévues pour atteindre ces objectifs, figure la modernisation du régime d’autorisation environnementale. En effet, reprenant les grandes lignes du Livre vert publié un an auparavant, le Plan d’action 2016-2018 propose de réduire le fardeau administratif lié aux autorisations environnementales au moyen des modifications suivantes à la LQE et à ses règlements :

  • Moduler le régime d’autorisation en fonction du risque;
  • Optimiser la procédure d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement (PÉEIE);
  • Prévoir une procédure pour les activités à faible risque (déclarations de conformité);
  • Soustraire les activités à risque négligeable;
  • Faciliter la réalisation de projets pilotes;
  • Clarifier les exigences et mieux accompagner les initiateurs de projets.
     

Ces objectifs sont certes louables, mais il convient de reconnaître que le Plan d’action 2016-2018 ne faisait que s’approprier un chantier déjà bien entamé. En effet, au moment de la publication du Plan d’action 2016-2018, la Loi 102 était déjà à l’étude à l’Assemblée nationale, sans parler de l’important travail déjà réalisé en amont du dépôt du projet de loi et donc avant la publication du Plan d’action 2016-2018.
 

Par ailleurs, outre le chantier de la modernisation du régime d’autorisation, la seule autre mesure relevant du MELCC prévue au Plan d’action 2016-2018 concernait l’éco conditionnalité dans le secteur agricole. On peut donc dire que l’apport original du Plan d’action 2016-2018 en matière d’allègement du fardeau réglementaire et administratif dans le domaine environnemental était plutôt limité.
 

Le Rapport sur la réglementation intelligente de décembre 2019

Près de deux ans après l’échéance du Plan d’action 2016-2018, le gouvernement a publié le Rapport sur la réglementation intelligente et les mesures gouvernementales d’allègement réglementaire et administratif (Rapport sur la réglementation intelligente). Ce document propose un bilan détaillé des mesures contenues au Plan d’action 2016-2018.
 

On peut d’abord y constater qu’en ce qui concerne la réduction des délais de traitement des dossiers, les objectifs auraient été atteints, du moins du côté du MELCC.
 

En effet, en décembre 2019, ce dernier avait déjà piloté l’introduction de certaines déclarations de conformité dans les domaines des aqueducs, des égouts, de la réhabilitation des terrains contaminés, des usines de béton bitumineux, ainsi que des carrières et des sablières. Remplaçant l’autorisation ministérielle pour des activités jugées à risque « faible » pour l’environnement, la déclaration de conformité permet de réaliser une activité 30 jours après que cette déclaration a été produite auprès du MELCC, si certaines conditions spécifiques sont remplies.
 

En outre, au moment de la publication du Rapport sur la réglementation intelligente, le chantier réglementaire qui mènera ultimement à l’adoption du REAFIE était déjà bien entamé. À terme, ce règlement a introduit un large éventail de déclarations de conformité et d’exemptions devant remplacer plusieurs autorisations ministérielles et ainsi réduire les délais administratifs associés à la réalisation d’activités posant un risque faible ou négligeable pour l’environnement.
 

La Rapport sur la réglementation intelligente fait également état de l’adoption du nouveau Règlement relatif à l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement de certains projets. Certains délais réglementaires prévus dans ce règlement ont été écourtés par rapport au règlement antérieur.
 

On ajoute également que la modernisation du régime d’autorisation permettra une plus grande harmonisation dans le traitement des dossiers par les différentes directions régionales.
 

Ainsi, au tournant de l’année 2020, le gouvernement proclame « mission accomplie » du côté de l’allègement réglementaire et administratif en matière environnementale.  

 

Le Plan d’action 2020-2025

C’est dans ce contexte optimiste que se sont enclenchées, en décembre 2019 et en janvier 2020, des consultations portant sur ce qui deviendra le nouveau Plan d’action gouvernemental en matière d’allègement réglementaire et administratif 2020-2025 (Plan d’action 2020-2025), publié en décembre 2020.
 

Dans le cadre de ces consultations, le CPEQ a produit un mémoire comportant 14 pages de suggestions visant à alléger le fardeau administratif des entreprises en matière environnementale. Ce mémoire est disponible en accédant au portail membre de notre site internet ou sur demande à l’adresse odulude@cpeq.org.
 

Toutefois, le constat optimiste exprimé dans le Rapport sur la réglementation intelligente ne semble pas partagé par nos membres.
 

En effet, ceux-ci nous ont fait part de plusieurs enjeux préoccupants, tels que :

  • Le dédoublement des exigences réglementaires entre les ordres de gouvernement fédéral, provincial et municipal;
  • La tendance à consulter les parties prenantes sur de multiples projets de loi et de règlement au même moment, surtout à l’approche de la période des Fêtes ou au début de la saison estivale;
  • Des périodes transitoires insuffisantes pour permettre aux entreprises de s’adapter aux exigences légales en constante évolution;
  • La désuétude des outils informatiques gouvernementaux, lorsque la prestation électronique de service est disponible;
  • L’absence de publication d’une version en mode « suivi des modifications » des projets de loi et de règlement;
  • L’échec probable du REAFIE (au stade de projet de règlement au moment de la consultation sur le Plan d’action 2020-2025) à atteindre les objectifs d’allègement et de simplification exprimés par le Livre vert et par le Plan d’action 2016-2018 en raison de sa grande complexité;
  • L’interprétation rigoriste par le MELCC de l’obligation d’aviser ce dernier « sans délai » en cas de rejet accidentel d’un contaminant dans l’environnement.
     

Malheureusement, aucune de ces préoccupations n’a retenu l’attention du gouvernement dans son Plan d’action 2020-2025.
 

En effet, les 44 mesures comprises dans ce dernier s’intéressent avant tout à alléger le fardeau administratif des entreprises des secteurs de la transformation alimentaire, de la construction, du tourisme, de l’hôtellerie et de la restauration. Pas une seule ne s’intéresse spécifiquement aux formalités réglementaires ou administratives en matière environnementale.
 

Plutôt, le Plan d’action 2020-2025 renchérit sur le bilan optimiste présenté par le Rapport sur la réglementation intelligente. En effet, on peut y lire qu’il est attendu que la modernisation du régime d’autorisation environnementale permettra une réduction de 30% du nombre de demandes d’autorisation, que 64% des demandes d’autorisation suivront un processus simplifié par rapport à ce qui prévalait avant la réforme et que les initiateurs de projets économiseront entre 31 et 94 millions de dollars.
 

Plusieurs observations ont cependant été exprimées quant à la capacité de la modernisation du régime d’autorisation environnementale à livrer de tels résultats. Par exemple, dans un article publié dans les Développements récents en droit de l’environnement 2020, les auteurs Robert Daigneault, Thibaud Daoust, Daniel Bouchard, Valérie Belle-Isle et Chloé Fauchon remarquent à juste titre que le REAFIE est très complexe et qu’il sera donc plus que jamais primordial, pour les initiateurs de projets, de recourir aux services d’un professionnel pour connaître toutes les ramifications de l’encadrement législatif et réglementaire applicable à un projet. Ces services, évidemment, sont coûteux.
 

Au surplus, la réforme en branle depuis 2015 ne vise que le régime des autorisations ministérielles. Elle n’a rien changé aux multiples normes sectorielles prévues dans les divers règlements d’application de la LQE. Or, ces normes sont elles aussi à l’origine d’une part importante du fardeau administratif et réglementaire des entreprises.
 

Heureusement, le MELCC a exprimé son intention de présenter, en 2021, un projet de loi et un projet de règlement dits « omnibus » qui viseraient à la fois à corriger des difficultés d’application survenues depuis la réforme du régime d’autorisation et à revoir les normes sectorielles. Il convient également de noter, à titre d’élément encourageant, que le Plan d’action 2020-2025 prévoit que les ministères et organismes présenteront, d’ici le 30 avril 2021, un plan de réduction du fardeau administratif. Ils devront en outre préparer un plan de travail en matière de réduction des délais associés aux permis et autorisations d’ici le 30 avril 2022. À cela s’ajoute la mise sur pied d’un groupe de travail interministériel sur les obstacles réglementaires et administratifs à l’innovation, dont le rapport est attendu en juin 2022.
 

Toutes ces initiatives devraient être une occasion pour l’administration publique de faire preuve d’innovation et d’imagination afin de trouver des mécanismes et des formules qui allégeraient le fardeau administratif des entreprises tout en maintenant un niveau élevé de protection de l’environnement.
 

Nous devons espérer que ces chantiers réussiront à mobiliser l’action gouvernementale en faveur de réels allégements réglementaires et administratifs en matière environnementale. C’est un rendez-vous à ne pas manquer.

 

Me Hélène Lauzon, avocate et urbaniste

Présidente-directrice générale

Conseil Patronal de l’Environnement du Québec (CPEQ)

 


[1] Ces divers principes ont guidé  l’élaboration des différentes versions de la Politique gouvernementale sur l’allègement réglementaire et administratif de 2017 ainsi que ses plans d’action, que ce soit la réglementation intelligente (qui se veut spécifique, mesurable, atteignable, réaliste et temporellement défini « Smart Regulation »), la gouvernance réglementaire, la nouvelle version de la réglementation intelligente de 2017 (qui se veut de qualité, moderne, opportune, responsable, réaliste accessible, mesurable, basée sur les résultats, transparente, claire , précise et explicite) sans oublier la règle du « un pour un » et les principes de bonne réglementation.

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