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Protéger plus ou protéger mieux?

 

Le 11e objectif d’Aichi, issu du Plan stratégique 2011-2020 de la Convention sur la diversité biologique, énonce que les Parties à la Convention devaient avoir protégé 17% des zones terrestres et des eaux intérieures, ainsi que 10% des zones marines et côtières d’ici 2020.

Afin d’atteindre cette cible à l’échelle provinciale, le Québec a annoncé, en décembre 2020, avoir désigné de nombreuses réserves de territoires à des fins d’aires protégées. Ces territoires mis en réserve sont immédiatement protégés en vertu d’un régime temporaire, jusqu’à ce qu’un statut permanent soit accordé en vertu de la Loi sur la conservation du patrimoine naturel (LCPN).

La LCPN a toutefois fait l’objet de modifications importantes qui visent notamment à étendre la portée des outils dont dispose le gouvernement pour protéger des territoires[1]. En effet, la Loi modifiant la Loi sur la conservation du patrimoine naturel et d’autres dispositions (Loi 46) est partiellement entrée en vigueur en mars 2021 et introduit de nouveaux statuts de protection auxquels pourra recourir le gouvernement du Québec pour protéger certains territoires.

 

Les aires protégées

 

Les principaux types d’aires protégées encadrés par la LCPN s’appliquent aux terres du domaine de l’État. La Loi 46 modifie certains de ces types d’aires protégées, telles que les réserves écologiques, les réserves de biodiversité et les réserves aquatiques (qui deviennent les réserves marines), en plus de créer deux nouveaux types, soit les aires protégées d’utilisation durable et les aires protégées d’initiative autochtone.

La Loi 46 introduit également le mécanisme des territoires de conservation nordique dans la LCPN.

Notons par ailleurs que la LCPN et d’autres lois, comme la Loi sur les parcs, la Loi sur la conservation et la mise en valeur de la faune et la Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier, prévoient plusieurs autres statuts de protection, tels que les paysages humanisés, les réserves naturelles, les parcs nationaux, les refuges fauniques et les milieux humides d’intérêt[2].

Voyons certains des types d’aires protégées modifiés ou ajoutés à la LCPN par la Loi 46.

 

            Les réserves écologiques

Les réserves écologiques visent à conserver le territoire dans son état naturel, le plus intégralement possible et de manière permanente, à réserver des terres à des fins scientifiques ou d’éducation, ainsi qu’à sauvegarder les habitats d’espèces menacées ou vulnérables. Elles bénéficient du plus haut degré de protection de toutes les aires protégées.

Toute activité est interdite dans les réserves écologiques, sous réserve de quelques exceptions précises, telles que des activités scientifiques ou éducatives, conformément à la catégorie 1a de la classification de l’Union mondiale pour la nature (UICN). La LCPN, telle que modifiée par la Loi 46, prévoit toutefois qu’un règlement pourrait prévoir un régime d’autorisation pour des activités dans une réserve écologique.

 

            Les réserves de biodiversité

Les réserves de biodiversité, qui peuvent être situées en milieu terrestre ou marin de même qu’en eau douce, visent « la protection de milieux terrestres ou aquatiques, plus particulièrement dans le but de préserver un monument naturel ou d’assurer la représentativité de la diversité biologique des différentes régions naturelles du Québec ».

Il est interdit d’y réaliser les activités suivantes :

  • Les activités d’aménagement forestier à des fins commerciales, sauf les activités suivantes si elles sont compatibles avec les objectifs de la réserve de biodiversité :
    • Une activité de protection des forêts contre les incendies, les insectes nuisibles ou les maladies cryptogamiques;
    • Le prélèvement de produits forestiers non ligneux autres que la culture ou l’exploitation d’une érablière à des fins acéricoles.
  • Les activités de recherche ou d’exploitation de substances minérales et la construction d’infrastructures servant au transport de ces substances;
  • L’exploration d’hydrocarbures ou de réservoirs souterrains, la production ou le stockage d’hydrocarbures, ainsi que l’exploitation de la saumure;
  • La construction d’oléoducs ou de gazoducs;
  • Les activités de production, de transformation, de distribution ou de transport d’électricité à des fins commerciales, sauf la distribution au moyen d’une ligne de moins de 44 kV.

Le gouvernement pourrait toutefois prévoir, par règlement, que certaines activités interdites peuvent néanmoins être réalisées à condition d’obtenir une autorisation à cet effet. En outre, des interdictions additionnelles pourraient être prévues par règlement du gouvernement.

 

Les réserves marines

Les réserves marines ont remplacé les réserves aquatiques. Alors que les réserves aquatiques visaient des territoires situés tant en eaux douces que salées ou saumâtres, les réserves marines ne concernent que les territoires en eaux salées ou saumâtres qui présentent un intérêt par ses caractéristiques biophysiques et qui sont protégés dans le but d’assurer la représentativité de la biodiversité marine. Les eaux douces peuvent plutôt être protégées au moyen des réserves de biodiversité.

Les activités interdites dans les réserves marines sont par ailleurs les mêmes que pour les réserves de biodiversité, sous réserve des activités d’aménagement forestier.

Le gouvernement pourrait toutefois prévoir, par règlement, que certaines activités interdites peuvent néanmoins être réalisées à condition d’obtenir une autorisation à cet effet. En outre, des interdictions additionnelles pourraient être prévues par règlement du gouvernement.

 

            Les aires protégées d’utilisation durable

Comme leur nom l’indique, ces aires visent à protéger le territoire, ses écosystèmes, ses habitats, ainsi que les valeurs culturelles qui y sont associées tout en permettant l’utilisation durable des ressources naturelles. Une aire protégée d’utilisation durable doit être à l’état naturel à majorité et sa mise en valeur doit être « exemplaire », tout en bénéficiant aux communautés locales et autochtones concernées, dont la participation à la gestion de l’aire protégée est favorisée.  

Dans la mesure où ces conditions sont respectées, aucune utilisation des ressources naturelles n’est a priori interdite. Le niveau de protection accordé à ce type de territoire est donc moindre et s’apparente à la catégorie VI de la classification de l’UICN. Toutefois, le gouvernement pourrait adopter un règlement pour prévoir des interdictions.

 

            Les aires protégées d’initiative autochtone

Les aires protégées d’initiative autochtone visent à « permettre la conservation d’éléments de la biodiversité et des valeurs culturelles qui lui sont associées qui sont d’intérêt pour une communauté ou une nation autochtone ». Ces aires protégées ne peuvent être constituées que sur les terres du domaine de l’État et doivent faire l’objet d’une proposition émanant d’une communauté ou d’une nation autochtone. Cette proposition comprend notamment les objectifs de conservation et de mise en valeur suggérés pour le territoire.

Les communautés et les nations participent par ailleurs notamment à la gestion de l’aire protégée.

 

            Les territoires de conservation nordique

Les territoires de conservation nordique constituent un nouveau mécanisme de protection introduit par la Loi 46. Sans constituer une aire protégée à proprement parler, les territoires de conservation nordique permettent au gouvernement de protéger tout territoire québécois situé au nord du 49e degré de latitude nord et au nord du fleuve Saint-Laurent et du golfe du Saint-Laurent.

Le fonctionnement de la protection des territoires de conservation nordique n’est pas défini dans la Loi 46. En effet, le ministre de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques, de concert avec le ministre de l’Énergie et des Ressources naturelles, doit proposer des mécanismes permettant de protéger 50% du territoire nordique. Ces mécanismes doivent être approuvés par le gouvernement à la suite d’une consultation publique.

 

La gradation des niveaux de protection, la superficie et la répartition des aires protégées

Trois éléments interreliés doivent être pris en compte afin d’analyser l’encadrement des aires protégées, soit le niveau de protection accordé à une aire protégée, la superficie des aires protégées et la répartition de ces dernières.

 

            La gradation des niveaux de protection

La brève description précédente des différents types d’aires protégées met en lumière la logique de gradation des niveaux de protection accordés aux territoires par la LCPN, surtout depuis l’adoption de la Loi 46.

En effet, la réserve écologique est l’aire protégée où le régime d’activités est le plus restrictif, puisque pratiquement toute activité économique y est interdite. Les réserves marines et de biodiversité, pour leur part, constituent un niveau de protection intermédiaire, puisque seules certaines activités précisément identifiées sont interdites. Enfin, les aires protégées d’utilisation durable permettent tout type d’utilisation « durable » des ressources naturelles, dans la mesure où certaines conditions sont respectées. Les activités permises dans les aires protégées d’initiative autochtone et dans les territoires de conservation nordique, pour leur part, seront déterminées au cas par cas.

Voici un schéma exposant les principales caractéristiques de certains types d’aires protégées, en fonction de l’intensité des restrictions aux activités :

 

Réserves écologiques

Toute activité y est interdite, sauf pour certaines fins spécifiques et limitées.

Réserves de biodiversité et réserves marines

Seulement certaines activités sont spécifiques interdites.

Aires protégées d’utilisation durable

A priori, aucune utilisation des ressources naturelles n’est interdite, si certains critères sont respectés.

 

Aires protégées d’initiative autochtone

Objectifs de conservation et de mise en valeur suggérés par les communautés ou nations autochtones.

Territoires de conservation nordique

Le régime d’activité sera déterminé par les ministres et le gouvernement.

 

            La superficie

En consultant la carte interactive des aires protégées au Québec, on constate que les réserves écologiques couvrent de moins vastes territoires que les réserves de biodiversité et les réserves aquatiques[3]. Cela pourrait s’expliquer, notamment, par la gradation de l’encadrement des activités dans les différents types d’aires protégées.

En effet, il semble logique que les territoires bénéficiant du plus haut degré de protection soient d’une superficie plus restreinte, alors que les aires protégées où certaines activités sont permises se déploient sur de plus grandes superficies. Une telle approche permet de concilier le développement économique avec la protection des territoires les plus sensibles sur le plan écologique.

À ce jour, aucune aire protégée d’utilisation durable ni aucun territoire de conservation nordique ne figure à la carte interactive. On peut toutefois s’attendre à ce que ces mécanismes prennent une place importante dans le coffre à outils du gouvernement. En effet, l’encadrement moins restrictif des activités dans les aires protégées d’utilisation durable et aussi, possiblement, dans les territoires de conservation nordique en font des outils utiles pour accroître de manière importante la superficie d’aires protégées au Québec, sans pour autant nuire de manière trop importante au développement économique et des communautés.

D’ailleurs, le 8 juin 2021, le gouvernement a annoncé son intention de créer une première aire protégée d’utilisation durable à Wendake.

 

            La répartition

Notons également que, toutes catégories confondues, les aires protégées semblent plus présentes en dehors de la vallée du Saint-Laurent et particulièrement en territoire nordique. Cela peut s’expliquer notamment par la difficulté de restreindre de manière importante les activités économiques dans les territoires plus densément peuplés, ainsi que par la plus faible présence de milieux naturels d’intérêt écologique dans les territoires fortement urbanisés. À cet effet, les aires d’utilisation durable pourraient être utiles afin de protéger de plus grandes superficies de territoire au sud du Québec tout en permettant un certain développement économique.

Si le projet pilote d’aire protégée d’utilisation durable à Wendake s’avère un succès, on peut s’attendre à ce que ce type de protection du territoire prenne plus d’ampleur, particulièrement dans le sud du Québec. Au nord, les territoires de conservation nordique pourraient constituer un outil additionnel pour allier la protection du territoire et le développement économique.

 

Protéger plus et protéger mieux

À première vue, l’introduction des aires protégées d’utilisation durable et, dans une moindre mesure, des territoires de conservation nordique pourrait laisser croire que la stratégie du gouvernement du Québec consiste à atteindre ses objectifs en matière d’aires protégées en protégeant de plus grandes superficies de territoire, mais au moyen de régimes de protection plus faibles. Autrement dit, en apparence, la stratégie gouvernementale préconise la protection moins intensive de grandes superficies de territoires, de manière à « protéger plus » au détriment de « protéger mieux ».

Or, les différents statuts de protection ne sont pas en opposition. Ils constituent plutôt des outils permettant au gouvernement d’ajuster son intervention en fonction des circonstances et des besoins. Ainsi, il sera possible d’accorder un statut de protection de plus faible intensité dans des territoires plus densément peuplés ou urbanisés, là où il serait impensable d’instaurer un statut de protection prohibant tout type d’activité. À l’inverse, les statuts de protection de plus forte intensité permettent d’assurer la protection rigoureuse de territoires particulièrement sensibles ou de grande valeur écologique.

Ainsi, il ne s’agit pas d’opposer les différents statuts de protection, mais de reconnaître leur complémentarité, qui permet à la fois de « protéger plus » et de « protéger mieux ».

 

Me Hélène Lauzon, avocate et urbaniste

Présidente-directrice générale

Conseil Patronal de l’Environnement du Québec (CPEQ)
 

[1] La Loi 46 opère également d’autres modifications à la LCPN, tels que la modification du processus de désignation des aires protégées ainsi que la constitution d’un registre des territoires qui, sans constituer des aires protégées, bénéficient d’une autre mesure de conservation efficace.

 

[2] Les paysages humanisés visent « la protection de la biodiversité d’un territoire habité, terrestre ou aquatique, dont le paysage et ses composantes naturelles ont été façonnés, au fil du temps, par des activités humaines en harmonie avec la nature et présentent un caractère distinct dont la conservation dépend fortement de la poursuite des pratiques qui en sont à l’origine ». Le gouvernement du Québec a annoncé, le 16 juin 2021, le lancement du processus visant à créer le premier paysage humanisé du Québec.

Les réserves naturelles visent « la conservation d’un milieu naturel situé sur des terres privées qui présente un intérêt pour assurer la conservation de la biodiversité, notamment en raison de ses caractéristiques biologiques, écologiques, fauniques, floristiques, géologiques, géomorphologiques ou paysagères »

Les parcs nationaux visent à « assurer la conservation et la protection permanente de territoires représentatifs des régions naturelles du Québec ou de sites naturels à caractère exceptionnel, notamment en raison de leur diversité biologique, tout en les rendant accessibles au public pour des fins d’éducation et de récréation extensive ».

Les refuges fauniques visent à établir des « conditions d’utilisation des ressources et accessoirement [des] conditions de pratique d’activités récréatives [permettant] de conserver l’habitat de la faune ou d’une espèce faunique ».

Les milieux humides d’intérêt, introduits par la Loi 46, visent à protéger des forêts humides de « haute valeur écologique ou de grande importance pour le maintien de la diversité biologique ».

[3] La carte interactive réfère à la fois aux réserves aquatiques et aux réserves marines. Il n’y a qu’une seule réserve marine répertoriée sur la carte, soit la réserve marine de l’Estuaire-de-la-rivière-Bonaventure, un territoire qui était désigné comme une réserve aquatique avant l’entrée en vigueur de la Loi 46, mais qui devient une réserve marine en vertu des dispositions transitoires de la Loi 46.

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