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Projet de loi S-5 : prochain champ de bataille constitutionnel?

 

La Loi canadienne sur la protection de l’environnement (LCPE) telle que nous la connaissons a été adoptée en 1999 et est entrée en vigueur en mars 2000. Par rapport à sa version antérieure de, la LCPE de 1999 comprend des ajouts majeurs, notamment concernant les substances toxiques.

Le projet de Loi sur le renforcement de la protection de l’environnement pour un Canada en santé (PL S-5) constitue la première réforme d’importance de la LCPE depuis 1999. Tout comme la réforme de 1999, le PL S-5 propose lui aussi des ajouts importants à la LCPE. Certains de ces ajouts pourraient toutefois excéder la compétence fédérale et empiéter sérieusement sur les domaines de compétence constitutionnelle des provinces.

Pour bien comprendre la portée du PL S-5, il convient de revenir sur le contexte ayant mené à sa présentation.

 

Historique du PL S-5

Au mois de février 2016, le Comité permanent de l’environnement et du développement durable de la Chambre des communes (Comité) adoptait une motion dans laquelle il s’engageait à réaliser un examen de la LCPE. Le rapport en lien avec cet examen a été publié au mois de juin 2017 et comprenait 87 recommandations portant notamment sur:

  • La reconnaissance du droit à un environnement sain;
  • La catégorisation, l’évaluation et la gestion des substances toxiques;

Dans sa réponse d’octobre 2017 au rapport du Comité, le gouvernement s’est engagé à étudier ces recommandations, ce qu’il a fait au mois de juin 2018 avec son rapport de suivi. Dans ce rapport, le gouvernement fédéral se dit en accord avec « bon nombre » des recommandations du Comité et s’engage à apporter des modifications législatives « dès que possible ».

C’est dans ce contexte que la lettre de mandat de 2019 du ministre de l’Environnement du Changement climatique charge ce dernier de renforcer la LCPE. À cet effet, un premier projet de loi, le projet de loi C-28, a été déposé à la Chambre des communes au mois d’avril 2021. Le projet de loi n’a cependant pas pu être adopté avant la dissolution du Parlement et les élections de l’automne 2021. Il est donc mort au feuilleton.

Cela dit, la volonté gouvernementale de renforcer la LCPE a été réitérée dans la lettre de mandat du ministre Guilbault au mois de décembre 2021. Un nouveau projet de loi, le PL S-5, a ensuite été déposé le 9 février 2022, cette fois-ci devant le Sénat.

 

Une LCPE plus robuste

Comme son titre l’indique, le PL S-5 vise deux objectifs principaux, soit de renforcer la protection de l’environnement et d’assurer la santé des Canadiens.

               Le droit à un environnement sain

Pour ce faire, le PL S-5 propose d’abord de reconnaître, à toute personne au Canada, le droit à un environnement sain. Il est proposé d’inscrire ce droit au préambule de la LCPE, mais également d’attribuer au gouvernement fédéral la responsabilité de protéger ce droit. Pour ce faire, les ministres de l’Environnement et de la Santé devront adopter un cadre de mise en œuvre.

Ainsi, les conséquences juridiques du droit à un environnement sain proposé dans le PL S-5 sont a priori plus restreintes que son équivalent québécois reconnu par la Loi sur la qualité de l’environnement. En effet, cette dernière crée un mécanisme permettant à une personne de demander une injonction pour faire respecter son droit à la qualité de l’environnement.

En ne prévoyant pas un tel mécanisme, le PL S-5 propose donc que la mise en œuvre du droit à un environnement sain soit principalement tributaire de l’action gouvernementale plutôt que de l’action citoyenne.

                L’encadrement des substances toxiques

L’une des modifications majeures à l’encadrement des substances toxiques proposées par le PL S-5 consiste à inclure la prise en compte des « effets cumulatifs » et des « populations vulnérables » dans le cadre de l’évaluation et de l’encadrement des substances toxiques ou soupçonnées de l’être. Ces notions étant plutôt vagues, il est à craindre qu’elles suscitent des interrogations et des difficultés d’application pour les ministres de l’Environnement et de la Santé dans le cadre du processus d’évaluation des substances susceptibles d’être désignées comme étant toxiques.

En effet, les « populations vulnérables » sont définies comme un :

« [g]roupe de particuliers au sein de la population du Canada qui, en raison d’une plus grande sensibilité ou exposition, peut courir un risque accru d’effets nocifs sur la santé découlant de l’exposition à des substances. »

La notion de « sensibilité » étant subjective et non définie dans le PL S-5, il est difficile de prévoir exactement ce qui sera pris en compte par le gouvernement dans le cadre de l’évaluation et de l’encadrement des substances toxiques. Notons toutefois que le document d’information sur le PL S-5 indique que les enfants et les personnes en mauvaise santé seraient, par exemple, des personnes susceptibles d’avoir une plus grande sensibilité. Les « effets cumulatifs », pour leur part, ne sont pas définis dans le PL S-5, ni dans le document d’information sur le PL S-5.

Ces imprécisions sur les notions de  « populations vulnérables » et d’ « effets cumulatifs » sont d’autant plus préoccupantes que, comme l’indique le document d’information sur le PL S-5, il est proposé d’accorder au gouvernement la possibilité d’adopter des règlements dont l’application serait variable sur le territoire en fonction de ces éléments.

Le PL S-5 propose, par ailleurs, de modifier plusieurs autres éléments importants du régime d’encadrement des substances toxiques, par exemple :

  • Remplacer le régime de quasi-élimination par la mise en place d’une liste des « substances présentant le plus haut niveau de risque », pour lesquelles la réglementation doit prioriser l’interdiction totale, partielle ou conditionnelle des activités relatives à ces substances;
  • Ajouter le droit, pour toute personne, de demander l’évaluation d’une substance;
  • Élargir la portée du régime d’évaluation et d’encadrement des substances toxiques pour viser aussi des « produits »;
  • Permettre au ministre de mettre en place un système de permis concernant les substances toxiques.

Il convient également de noter que, parallèlement au PL S-5, le gouvernement du Canada a publié, le 12 mai 2021, un Décret visant à inscrire les « articles manufacturés en plastique »  à la Liste des substances toxiques de la LCPE. Cette inscription permettra au gouvernement d’adopter des règlements pour encadrer les articles manufacturés en plastique. À ce sujet, le gouvernement fédéral a déjà publié un projet de règlement « interdisant » certains articles en plastique à usage unique ainsi qu’un document de consultation sur des exigences en termes de contenu recyclé. Il s’agit d’un autre élargissement significatif de la portée de la LCPE, qui s’ajoute à ceux prévus au PL S-5.

                La reconnaissance de la DNUPA

Le PL S-5 propose également de préciser, au préambule de la LCPE, que le gouvernement du Canada s’engage à mettre en œuvre la DNUPA. Une telle mention au préambule, bien qu’elle ait peu d’effets juridiques directs, pourrait être utilisée à des fins d’interprétation de la LCPE.

Une telle mention semble par ailleurs cohérente avec la  Loi concernant la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, qui vise à obliger le gouvernement du Canada à « prendre toutes les mesures nécessaires pour veiller à ce que les lois fédérales soient compatibles avec la [DNUPA] », ainsi qu’à élaborer et à mettre en œuvre un plan d’action pour atteindre les objectifs de la DNUPA.

                Modifications à la Loi sur les aliments et drogues

Comme il en a été question précédemment, le PL S-5 vise à protéger tant l’environnement que la santé. Pour ce faire, il s’intéresse non seulement aux impacts sur la santé découlant de la pollution, par exemple en tenant compte des populations vulnérables dans l’évaluation des substances, mais aussi à la pollution découlant de l’utilisation de certains médicaments.

En effet, le PL S-5 propose de modifier la Loi sur les aliments et drogues  afin de réglementer les risques environnementaux posés par les aliments et drogues. À cet effet, le PL S-5 prévoit notamment la mise en place d’un mécanisme d’évaluation des risques pour l’environnement, posés par les drogues contenant une substance visée par règlement. Il est également proposé d’accorder au ministre de la Santé le pouvoir d’ordonner la transmission de renseignements ainsi que des règles d’étiquetage et d’emballage des produits thérapeutiques, afin de prévenir des risques graves pour l’environnement. Le PL S-5 permettrait aussi au ministre de la Santé d’ordonner notamment le rappel d’un produit thérapeutique contenant une substance qui présente un risque grave pour l’environnement.

 

Considérations constitutionnelles

Il est clair, depuis l’arrêt Friends of the Oldman River de la Cour suprême du Canada, que la compétence d’adopter des lois en matière environnementale est partagée entre les législatures provinciales et le Parlement fédéral. Ainsi, chaque ordre de gouvernement peut adopter des lois pour protéger l’environnement, dans la mesure où ces lois se rattachent à un domaine de compétence constitutionnelle existant prévu à la Loi constitutionnelle de 1867.

Par exemple, dans l’affaire R c. Hydro-Québec, la Cour suprême du Canada a reconnu que le Parlement fédéral peut réglementer les substances toxiques au moyen de sa compétence en matière criminelle. En effet, l’encadrement des substances toxiques par la LCPE vise un objectif public légitime et prévoit des interdictions assorties de sanctions.

Il appert de ce qui précède que le renforcement de la LCPE proposé par le PL S-5 passe par un élargissement important de la portée de la LCPE. Cet élargissement pourrait excéder la compétence fédérale en matière criminelle.

D’abord, comme nous l’avons vu, le PL S-5 propose d’élargir les pouvoirs réglementaires du gouvernement pour couvrir non seulement les « substances », mais aussi les « produits » qui en contiennent. En outre, le PL S-5 propose de permettre au ministre de l’Environnement d’exiger la communication de renseignements concernant les « activités qui peuvent contribuer à la pollution ».

Or, la réglementation des « produits », des « activités » et de la « pollution » va au-delà de la réglementation des « substances toxiques » et pourrait être considérée comme une intrusion dans la compétence provinciale en matière de propriétés et de droits civils.

Il est en outre curieux que le PL S-5 propose d’introduire un système de permis concernant les substances toxiques. En effet, règle générale, le droit criminel consiste en des interdictions assorties de sanctions et non en des autorisations assorties de conditions. De leur côté, les régimes de réglementation fondés sur la délivrance de permis sont habituellement les modes d’intervention privilégiés par les provinces.

Cela dit, tant l’encadrement des « produits », des « activités » et de la « pollution » que la mise en place d’un système de permis concernant les substances toxiques pourraient être validement adoptés par le Parlement fédéral en vertu d’un domaine de compétence autre que le droit criminel, comme la compétence en matière de commerce. Il n’en demeure pas moins qu’il s’agirait d’un empiétement important sur les domaines de compétence provinciale, qui pourrait potentiellement déclencher des querelles constitutionnelles.

Ainsi, si le PL S-5 est adopté tel quel, il est fort probable qu’il mènera à des dédoublements réglementaires et administratifs, voire à des conflits avec des lois ou règlements provinciaux, et que sa validité constitutionnelle sera contestée. Alors que le gouvernement fédéral est récemment sorti vainqueur d’une autre contestation constitutionnelle concernant la validité de sa Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, on peut s’attendre à ce qu’il poursuive dans la même lignée et qu’il continue d’interpréter largement sa propre compétence en matière de protection de l’environnement.

Dans sa forme actuelle, le PL S-5 pourrait donc constituer le prochain champ de bataille des querelles constitutionnelles entre les provinces et le gouvernement fédéral.

 

Me Hélène Lauzon, avocate et urbaniste

Présidente-directrice générale

Conseil Patronal de l’Environnement du Québec (CPEQ)

 

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